В крупных городах наблюдения за качеством воздуха проводятся с 1963 г., а как таковая единая Общегосударственная система наблюдений и контроля (ОГСНК) за загрязнением природной среды была сформирована в 1972 г. Общее руководство было возложено на Государственный комитет по гидрометеорологии СССР (Госкомгидромет СССР), который добился в короткий срок выполнения серьезных успехов - регулярности наблюдений, единства программ и методов, репрезентативности точек наблюдения, охвата огромной территории программами наблюдений. Было проведено обучение персонала наблюдательных станций специальным методам пробоотбора, консервации, транспортировки проб с последующими химическими анализами.

Важнейшим достижением стала выработка основных принципов организации системы наблюдений, таких как комплексность, систематичность проведения химических анализов проб воды, воздуха, почв; обобщения получаемой информации, что в свою очередь позволило обеспечить сравнимость результатов наблюдений за загрязнением окружающей среды на территории СССР с учетом различных метеорологических условий.

Это позволило давать оперативные прогнозы состояния качества воздуха крупных регионов, сформулировать такие понятия, как ассимиляционный потенциал атмосферы и потенциал загрязнения атмосферы (ПЗА), индексы загрязнения атмосферы (ИЗА) и др. С помощь таких показателей стало возможным: ранжировать города по степени загрязненности; выделять приоритетные загрязнители; разработать методические подходы к регулированию выбросов при неблагоприятных метеоусловиях и др.

За 20 лет работы ОГСНК были достигнуты впечатляющие результаты. Эта система заложила методическую основу, которая даже в настоящее время используется не в полной мере. Так, например, при оценке качества вод применялось до 50 показателей при 10-12-кратном отборе проб вод из рек. Сейчас это 3-4 анализа в лучшем случае по 12-14 показателям. Большой заслугой этого периода можно считать унификацию методов химического анализа компонентов среды с изданием методической литературы, а также организацию фоновых наблюдений в биосферных заповедниках, начало расчетов трансграничных переносов загрязнителей атмосферными потоками и водами, использование данных при различных видах экологического сопровождения хозяйственной деятельности.

К сожалению, к началу 1990-х гг. стройная система ОГСНК была разрушена, частично переведена в другие организации и ведомства с прекращением публикаций материалов о состоянии окружающей среды во многих регионах России. Только в 1993 г. постановлением Совета Министров - Правительства РФ № 1229 была создана единая государственная система экологического мониторинга (ЕГСЭМ). Согласно этому постановлению ЕГСЭМ должна была формироваться как межведомственная информационно-измерительная система, создаваемая в целях информационной поддержки принятия решений. Это организация мониторинга атмосферы, почв, вод суши, морских сред, околоземного пространства, фонового космического мониторинга, ведение государственного фонда данных о загрязнении окружающей среды и др.

Еще одно направление экологического мониторинга связано с реагированием на чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера и их заблаговременным прогнозом. Эти функции выполняются в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС). В ее составе Федеральная служба но гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) проводит прогнозирование распространения загрязнений в атмосфере, подготовку данных о траекториях движения воздушных масс, прогноз содержания опасных веществ в воздухе, водных объектах, выпадениях на поверхности земли, специализированный анализ и прогноз состояния приземного слоя воздуха в районе аварий.

Организация и осуществление экологического мониторинга обеспечивается в соответствии с законодательством РФ и субъектов РФ специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции.

Цели экомониторинга на государственном уровне включают:

• наблюдение за состоянием окружающей среды, в том числе в районах расположения источников антропогенного воздействия, и воздействием этих источников на окружающую среду;
• оценку и прогноз изменений состояния окружающей среды мод воздействием природных и антропогенных факторов;
• обеспечение потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной информации о состоянии окружающей среды и ее изменениях, необходимой для предотвращения и (или) уменьшения неблагоприятных последствий таких изменений.

Информация, полученная при осуществлении экомониторинга, используется:

• при разработке прогнозов социально-экономического развития РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и принятии соответствующих решений;
• разработке федеральных экологических программ, целевых природоохранных программ и мероприятий;
• осуществлении контроля в области охраны окружающей среды (экологического контроля) и проведении экологической экспертизы;
• прогнозировании и предупреждении чрезвычайных ситуаций (ЧС);
• подготовке данных для ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды.

Задачами государственного экологического мониторинга являются:

• организация и проведение наблюдения за количественными и качественными показателями (их совокупностью), характеризующими состояние окружающей среды, в том числе за ее состоянием в районах расположения источников антропогенного воздействия и воздействием этих источников на окружающую среду;
• оценка состояния окружающей среды, своевременное выявление и прогноз развития негативных процессов, влияющих на ее состояние, выработка рекомендаций по предотвращению вредных воздействий на нее;
• информационное обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц но вопросам состояния окружающей среды;
• формирование государственных информационных ресурсов о состоянии окружающей среды;
• обеспечение участия Российской Федерации в международных системах экомониторинга.

В состав единой системы государственного экологического мониторинга входят подсистемы, показанные на рис. 2.2.

Фонд данных государственного экологического мониторинга - федеральная информационная система, обеспечивающая сбор, обработку и анализ данных. Он включает:

• информацию, содержащуюся в базах данных подсистем ЕСГЭМ;
• результаты производственного контроля в области охраны окружающей среды и государственного экологического надзора;
• данные государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.

ЕСГЭМ сформирована на основе территориально-ведомственного принципа построения, предусматривающего максимальное использование возможностей существующих государственных и ведомственных систем о>

Рис. 2.2. Подсистемы государственного экологического мониторинга РФ мониторинга состояния ОПС, источников антропогенного воздействия, природных ресурсов, экосистем. В ней выделены базовые и специализированные подсистемы мониторинга и подсистемы обеспечения функционирования системы в целом (рис. 2.3).

Рис. 23.

Росгидромет как головная организация обеспечивает:

• а) проведение наблюдений за состоянием и загрязнением окружающей среды, оценку происходящих в ней изменений, а также прогнозирование следующих опасных явлений и факторов:
  • опасные природные явления, приводящие к стихийным бедствиям;
  • неблагоприятные природные условия для отдельных направлений хозяйственной деятельности;
  • химическое, радиоактивное и тепловое загрязнение, физические, химические и биологические (для поверхностных водных объектов) процессы;
  • изменение компонентов природной среды, приводящее в том числе к изменению климата;
• б) предоставление органам государственной власти РФ ее субъектов и органам местного самоуправления сведений (данных) о фактическом состоянии окружающей среды, а также информации о происходящих и прогнозируемых изменениях в ее состоянии;
• в) предоставление федеральным органам исполнительной власти, органам власти субъектов РФ, органам местного самоуправления и организациям единой государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС оперативной фактической и прогностической информации в целях обеспечения безопасности населения и снижения ущерба экономике от ЧС природного и техногенного характера;
• г) предоставление органам, уполномоченным осуществлять федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, информации о состоянии окружающей среды для решения задач социально-гигиенического мониторинга;
• д) предоставление специально уполномоченным государственным органам РФ в области охраны окружающей среды информации для комплексного анализа и оценки состояния окружающей среды и использования природных ресурсов;
• е) предоставление заинтересованным организациям и населению текущей и экстренной информации об изменении окружающей среды, предупреждений и прогнозов ее состояния;
• ж) организацию согласованного функционирования государственной наблюдательной сети, территориальных систем наблюдения и локальных систем наблюдения с целью обеспечения необходимой полноты и достоверности информации о состоянии окружающей среды, а также сопоставимость этой информации на всей территории страны, оптимизацию использования наземных, авиационных и космических систем наблюдений;
• з) организацию согласованного функционирования государственной системы наблюдений с аналогичными международными системами.

Перечисленные функции реализуются Росгидрометом во взаимодействии с другими органами государственной власти (табл. 2.2).

Ведомственные системы мониторинга ориентированы на наблюдение и оценку состояния отдельных компонентов окружающей среды и природных ресурсов. Они функционируют по собственным программам, которые часто не скоординированы с другими программами мониторинга. Перечень других головных организаций в сфере мониторинга окружающей среды приведен в приложении 1.

Ведомственные системы мониторинга на федеральном уровне реализуются соответствующими службами (управлениями федеральных министерств и ведомств совместно со специализированными научно- исследовательскими институтами (НИИ), вычислительными центрами и организациями этих, а иногда и других ведомств). На региональном, областном и городском (районном) уровнях созданные и создающиеся системы ведомственного мониторинга реализуют свои программы управления при участии специализированных организаций, находящихся на этих территориях.

Взаимодействие Росгидромета и органов государственной власти России при организации государственного мониторинга окружающей среды

Государственный	Направления взаимодействия
Минприроды	Организация и осуществление государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) на территориях государственных природных заповедников и национальных парков, а также при создании и эксплуатации государственного фонда данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды)
Минэкономразвития России, Минприроды России, Мин- промторг России, Минэнерго России, Минтранс России, Минсельхоз России, Минрегион России, Росстат	Получение и использование сведений российской системы оценки антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов
МЧС России	Получение и использование сведений о состоянии окружающей среды, получаемых при осуществлении мониторинга, лабораторного контроля и прогнозирования чрезвычайных ситуаций
Минсельхоз	Получение и использование сведений о состоянии и загрязнении земель сельскохозяйственного назначения, получаемых при осуществлении государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения
Росприроднадзор	Использование данных государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, результатов производственного контроля в области охраны окружающей среды и государственного экологического надзора, а также вопросы установления и пересмотра перечня объектов, владельцы которых должны осуществлять мониторинг атмосферного воздуха
Росреестр	Использование государственных топографических карт, а также сведений о состоянии земель, получаемых при осуществлении государственного мониторинга земель (за исключением земель сельскохозяйственного назначения)
Роспотребнадзор, ФМБА России	Получение и использование сведений о состоянии атмосферного воздуха, поверхностных вод водных объектов и почв, получаемых при проведении социально-гигиенического мониторинга

Государственный	Направления взаимодействия
Росводресурсы	Получение и использование сведений о водопотреблении и водоотведении на всех водных объектах, а также о проведении общей оценки и прогнозирования изменений состояния водных объектов, их морфометрических особенностей, количественных и качественных показателей состояния водных ресурсов, получаемых при осуществлении государственного мониторинга водных объектов
Рос рыболовство	Использование сведений о состоянии среды обитания водных биологических ресурсов, получаемых при ведении государственного мониторинга водных биологических ресурсов
Роснедра	Использование сведений о состоянии подземных вод для оценки влияния подземных вод на состояние поверхностных вод, а также сведений об опасных экзогенных и эндогенных геологических процессах для оценки их влияния на состояние окружающей среды, получаемых при осуществлении государственного мониторинга состояния недр
Рослесхоз	Использование сведений в отношении объектов государственного мониторинга, получаемых в ходе государственного лесопатологического мониторинга
Другие заинтересованные федеральные органы исполнительной власти и организации	В рамках международных и межведомственных соглашений

• Утратило силу в связи с изданием постановления Правительства РФ от 31 марта 2003 г.№ 177 «Об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды(государственного экологического мониторинга)», которое в свою очередь заменено постановлением Правительства РФ от 9 августа 2013 г. № 681 «О государственном экологическом мониторинге (государственном мониторинге окружающей среды) и государственном фонде данныхгосударственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающейсреды)» (вместе с Положением о государственном экологическом мониторинге (государственном мониторинге окружающей среды) и государственном фонде данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды)).

§ 4. Предпосылки возникновения экологических правоотношений

§ 5. Виды экологических правоотношений

Раздел II. Государственное управление в областиохраны окружающей среды Глава 4. Общие положения § 1. Понятие, виды, формы, функции, методы и принципыуправления в области охраны окружающей среды

§ 2. Государственное управление в области охраны окружающей среды:этапы становления и развития

§ 3. Система и структура федеральных органов исполнительной власти,осуществляющих полномочия в сфере отношений, связанныхс охраной окружающей среды

III. Федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации

§ 4. Разграничение полномочий в сфере отношений, связанныхс охраной окружающей среды

§ 5. Общие требования в области охраны окружающей средыпри осуществлении хозяйственной и иной деятельности

Глава 5. Государственный экологический контроль § 1. Экологический контроль: понятие и виды

§ 2. Федеральный государственный экологический контроль

§ 3. Порядок осуществления государственного экологического контроля

§ 4. Права и обязанности должностных лиц органов государственногоэкологического контроля

§ 2. Лицензионный контроль

§ 3. Контроль в рамках администрирования платы за негативноевоздействие на окружающую среду

Проверка представленных Расчетов платы за негативное воздействие на окружающую среду

Выездные проверки

§ 4. Государственный строительный надзор

Глава 7. Лицензирование в области охраныокружающей среды § 1. Лицензирование деятельности по использованиюприродных ресурсов, в том числе недр, лесов,объектов растительного и животного мира

§ 2. Лицензирование деятельности по сбору, использованию,обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов

Глава 8. Нормирование в области охраныокружающей среды § 1. Нормативы в области охраны окружающей среды: понятие и виды

§ 2. Нормативы допустимых выбросов и сбросов веществи микроорганизмов

§ 3. Нормативы образования отходов производства и потребленияи лимиты на их размещение

Глава 9. Администрирование платы за негативноевоздействие на окружающую среду § 1. Администратор платы за негативное воздействиена окружающую среду

§ 2. Соотношение понятий контроля платыи администрирования платы за негативное воздействиена окружающую среду

Глава 10. Государственная экологическая экспертиза § 1. Экологическая экспертиза: понятие, принципы, виды, объекты

§ 2. Порядок проведения государственной экологической экспертизы

Глава 11. Государственный экологический мониторинг § 1. Экологический мониторинг: понятие и виды

§ 2. Порядок осуществлениягосударственного экологического мониторинга

§ 2. Юридическая ответственность за экологические правонарушения

Глава 13. Гражданско-правовая (имущественная)ответственность за экологические правонарушения § 1. Общие начала гражданско-правовой ответственности

§ 2. Сущность и содержание имущественной ответственности

§ 3. Понятие и виды вреда, причиненногоэкологическим правонарушением

§ 4. Принципы возмещения вреда окружающей среде

§ 5. Основания возмещения вреда окружающей среде

§ 6. Причинная связь между противоправным деяниеми наступившим последствием

§ 7. Способы возмещения вреда окружающей среде

§ 8. Определение размера вреда окружающей среде

§ 9. Проекты восстановительных (рекультивационных) работ:порядок утверждения и согласования

Глава 14. Дисциплинарная ответственностьза экологические правонарушения

Глава 15. Административная ответственностьза экологические правонарушения § 1. Законодательство об административных правонарушениях

§ 2. Понятие и признаки административной ответственности

§ 3. Понятие и состав административного правонарушения

§ 4. Понятие и виды административных наказаний

§ 5. Административные правонарушения в области охраныокружающей среды и природопользования

§ 6. Проблемы квалификации административных правонарушенийв области охраны окружающей среды и природопользования

§ 7. Проблемы правоприменительной практики

Глава 16. Уголовная ответственность заэкологические преступления § 1. Задачи и принципы Уголовного кодекса Российской Федерации

§ 2. Понятие и виды экологических преступлений

§ 3. Понятие и виды уголовных наказаний

Глава 26 ук рф за совершение экологических преступлений предусматривает следующие виды наказаний:

Раздел IV. Право собственности на природные ресурсыи право природопользования Глава 17. Право природопользования § 1. Право природопользования: понятие и виды

§ 2. Содержание права природопользования

Глава 18. Право собственности на природные объекты § 1. Понятие права собственности на природные объекты

§ 2. Содержание права собственности на природные объекты

Глава 19. Охрана и рациональное использование земель § 1. Общая характеристика

§ 2. Объекты и субъекты охраны земель

§ 3. Право собственности на землю и право землепользования

§ 4. Правовые средства охраны земель

§ 5. Ответственность за нарушение земельного законодательства

Глава 20. Охрана и рациональное использование вод § 1. Общая характеристика

§ 2. Объекты и субъекты охраны водных ресурсов

§ 3. Право собственности на водные ресурсы

§ 4. Право водопользования

§ 5. Правовые меры охраны вод

Глава 6 Водного кодекса рф устанавливает основные требования к охране водных объектов:

§ 6. Ответственность за нарушение водного законодательства

Глава 21. Правовая охрана недр § 1. Общая характеристика

§ 2. Право собственности на недра и право недропользования

§ 3. Ответственность за нарушение законодательства о недрах

Раздел 3 Закона рф "о недрах" устанавливает требования по рациональному использованию и охране недр:

Глава 22. Правовая охрана лесов § 1. Общая характеристика

§ 2. Право собственности на леса и виды лесопользования

§ 3. Правовое регулирование мер по охране лесов

§ 4. Ответственность за нарушение лесного законодательства

Глава 23. Правовая охрана животного мира § 1. Общая характеристика

§ 2. Правовая охрана животного мира

§ 3. Право собственности на животный мири право пользования животным миром

§ 4. Ответственность за нарушение правил охраны ииспользования объектов животного мира

Глава 24. Правовой режим особо охраняемыхприродных территорий § 1. Общая характеристика

§ 2. Объекты правового регулирования

§ 3. Режим охраны отдельных категорийособо охраняемых природных территорий

§ 4. Ответственность за нарушение режима особо охраняемых природных территорий и объектов

Список использованной литературы Официальные документы и нормативные акты

Международные документы

Кодифицированные акты

Материалы судебной практики

Документы, утратившие силу

Монографии, тематические сборники, учебные и справочные издания, научные статьи, диссертации и авторефераты диссертаций

Глава 11. Государственный экологический мониторинг § 1. Экологический мониторинг: понятие и виды

Мониторинг окружающей среды (экологический мониторинг) - комплексная система наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов.

Экологический мониторинг включает в себя мониторинг атмосферного воздуха, земель, лесов, водных объектов, объектов животного мира, уникальной экологической системы озера Байкал, континентального шельфа Российской Федерации, состояния недр, исключительной экономической зоны Российской Федерации, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации.

Государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг) - это мониторинг окружающей среды, осуществляемый органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их компетенцией.

Государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг) осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в целях наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и воздействием этих источников на окружающую среду, а также в целях обеспечения потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной информации, необходимой для предотвращения и (или) уменьшения неблагоприятных последствий изменения состояния окружающей среды.

Информация о состоянии окружающей среды, ее изменении, полученная при осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), используется органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для разработки прогнозов социально-экономического развития и принятия соответствующих решений, разработки федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации, целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации и мероприятий по охране окружающей среды.

§ 2. Порядок осуществлениягосударственного экологического мониторинга

В соответствии со ст. 63 ФЗ "Об охране окружающей среды" порядок организации и осуществления государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) устанавливается Правительством Российской Федерации.

В целях реализации ФЗ "Об охране окружающей среды" Постановлением Правительства РФ от 31 марта 2003 г. N 177 было утверждено Положение об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга).

Экологический мониторинг осуществляется в целях:

Наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и воздействием этих источников на окружающую среду;

Оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов;

Обеспечения потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной информации о состоянии окружающей среды и ее изменениях, необходимой для предотвращения и (или) уменьшения неблагоприятных последствий таких изменений.

Информация, полученная при осуществлении экологического мониторинга, используется при:

Разработке прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и принятии соответствующих решений;

Разработке федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации, целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации, инвестиционных программ, а также мероприятий по охране окружающей среды;

Осуществлении контроля в области охраны окружающей среды (экологического контроля) и проведении экологической экспертизы;

Прогнозировании чрезвычайных ситуаций и проведении мероприятий по их предупреждению;

Подготовке данных для ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды.

При проведении экологического мониторинга решаются следующие задачи:

Организация и проведение наблюдения за количественными и качественными показателями (их совокупностью), характеризующими состояние окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и воздействием этих источников на окружающую среду;

Оценка состояния окружающей среды, своевременное выявление и прогноз развития негативных процессов, влияющих на состояние окружающей среды, выработка рекомендаций по предотвращению вредных воздействий на нее;

Информационное обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц по вопросам состояния окружающей среды;

Формирование государственных информационных ресурсов о состоянии окружающей среды;

Обеспечение участия Российской Федерации в международных системах экологического мониторинга.

В целях реализации постановления Правительства Российской Федерации от 31 марта 2003 года N 177 "Об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга)" в части формирования государственных информационных ресурсов о состоянии окружающей среды, обеспечения совместимости информационных систем и баз данных, расширения взаимодействия и информационного обмена между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными организациями и гражданами по вопросам охраны окружающей среды был утвержден Регламент представления информации о природопользовании и состоянии окружающей среды в федеральное государственное учреждение "Российский фонд информации по природным ресурсам и охране окружающей среды МПР России".

Постановлением Правительства РФ от 23 августа 2000 г. N 622 было утверждено Положение о государственной службе наблюдения за состоянием окружающей природной среды.

Государственная служба наблюдения за состоянием окружающей природной среды организуется для наблюдения за происходящими в окружающей природной среде физическими, химическими и биологическими процессами, уровнем загрязнения атмосферного воздуха, почв, водных объектов (в том числе по гидробиологическим показателям) и последствиями этого влияния на растительный и животный мир (далее именуется - состояние окружающей природной среды) и обеспечения заинтересованных организаций и населения текущей и экстренной информацией об изменениях в окружающей природной среде, предупреждениями и прогнозами ее состояния.

Основными задачами государственной службы наблюдения за состоянием окружающей природной среды являются:

1) обеспечение проведения наблюдений за состоянием окружающей природной среды, оценка происходящих в ней изменений и прогнозирование следующих опасных явлений и факторов:

Стихийные бедствия, обусловленные погодно-климатическими причинами (наводнения, ураганные ветры, засухи, сели, лавины и т.д.);

Неблагоприятные природные условия для отдельных направлений хозяйственной деятельности (сельское, лесное и водное хозяйство, энергетика, строительство, транспорт и т.д.);

Антропогенные изменения состояния окружающей природной среды, в том числе ее химическое, радиоактивное и тепловое загрязнение, физические, химические и биологические (для водных объектов) процессы;

Изменение естественного состава природных сред;

Изменение климата;

2) обеспечение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления данными о фактическом состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении, а также информацией о происходящих и прогнозируемых изменениях в ее состоянии;

3) обеспечение органов и организаций, входящих в Единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, оперативной фактической и прогностической информацией о состоянии окружающей природной среды в целях обеспечения безопасности населения и снижения ущерба экономике от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

4) обеспечение государственного санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации необходимой информацией о состоянии окружающей природной среды для решения задач социально-гигиенического мониторинга;

5) обеспечение специально уполномоченных государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды необходимой информацией для комплексного анализа и оценки состояния окружающей природной среды и использования природных ресурсов;

6) обеспечение заинтересованных организаций и населения текущей и экстренной информацией об изменениях в окружающей природной среде, предупреждениями и прогнозами ее состояния;

7) организация согласованного функционирования ведомственных и территориальных наблюдательных сетей с целью комплексной оценки и прогноза происходящих в ней изменений;

8) обеспечение необходимой полноты и достоверности информации о состоянии окружающей природной среды и сопоставимости этой информации на всей территории страны, оптимизация использования наземных, авиационных и космических систем наблюдений;

9) представление необходимой информации в Единый государственный фонд данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении, иные фонды и банки данных о состоянии окружающей природной среды;

10) обеспечение согласованного функционирования ведомственных и территориальных наблюдательных сетей за состоянием окружающей природной среды с аналогичными международными и национальными системами.

Для получения специализированной информации о состоянии окружающей природной среды органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления могут формироваться территориальные наблюдательные сети. Порядок и условия согласованного функционирования территориальных наблюдательных сетей в рамках государственной службы наблюдения за состоянием окружающей природной среды определяются совместным решением органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти в соответствии с их компетенцией или органов местного самоуправления и федеральных органов исполнительной власти в соответствии с их компетенцией.

Раздел III. Юридическая ответственность за нарушение законодательства об охране окружающей среды

Глава 12. Общая характеристика юридической ответственности

§ 1. Общеправовое понятие юридической ответственности

Проблемы правовой ответственности в юридической науке занимают одно из центральных мест. Причем различные аспекты юридической ответственности раскрывались как на общетеоретическом уровне, так и на уровне различных отраслей права.

Исследованиями в области юридической ответственности в разное время занимались многие ученые-правоведы: С.С. Алексеев, С.Н. Братусь, Б.Г. Базылев, А.С. Булатов, И.Н. Веремеенко, В.Н. Горшенев, И.А. Галагин, С.Е. Донцов, Ю.А. Денисов, Ю.С. Жицинский, О.С. Иоффе, О.Ф. Иваненко, А.А. Иванов, Е.А. Крашенинников, О.Э. Лейст, И.С. Самощенко, Л.А. Сыроватская, А.И. Стахов, М.Х. Фарукшин и многие другие.

Соответствующие исследования посвящены в области охраны окружающей среды в работах С.Т. Аттакурова, В.П. Егорова, Э.Н. Жевлакова, С.Н. Кравченко, В.В. Круглова, Г.В. Миронова, В.Л. Мищенко, А. Хаджиева, Ю.С. Шемшученко, В.Л. Мунтяна, Б.Б. Розовского и других.

По исследованию этой правовой категории проделана значительная работа. Вместе с тем понятие юридической ответственности трактуется в юридической литературе неоднозначно.

К пониманию юридической ответственности как правовой категории можно выделить пять подходов.

Так, сторонники одной правовой позиции (О.С. Иоффе, М.Д. Шаргородский) утверждают, что юридическая ответственность - это мера государственного принуждения.

По мнению других (Л.С. Явич) - это процесс реализации санкции правовой нормы.

Третьи (Я.М. Брайнин) отмечают, что юридическая ответственность - это обязанность субъекта дать отчет за совершение деяния.

Сторонники четвертой точки зрения (И.С. Самощенко, М.Х. Фарукшин) говорят о том, что юридическая ответственность - это правоотношение, включающее в себя субъектов, объект и содержание.

И, наконец, пятые (С.С. Алексеев), сущность юридической ответственности видят в обязанности лица претерпевать неблагоприятные последствия за совершенное правонарушение.

А.А. Кондрашев из всего разнообразия определений юридической ответственности выделяет 3 основные концепции:*(77)

Юридическая ответственность - это реализация санкции, т.е. мера государственного принуждения, предусмотренных в правовой норме на случай ее нарушения (О.С. Иоффе, О.Э. Лейст);

Юридическая ответственность - это обязанность претерпевать определенные меры государственного принуждения и (или) дать отчет о своем противоправном поведении (В.А. Тархов, В.В. Бутнев, В.Н. Горшенев, Е.А. Крашенинников);

Юридическая ответственность - это особые правоохранительные отношения (Б.Г. Базылев).

Определяя выше обозначенные концепции, А.А. Кондрашев не соглашается с ними. По его мнению нельзя отождествлять ответственность и обязанность, поскольку это разные категории права.*(78) Это и понятно, поскольку обязанность возникает не только в силу реализации юридической ответственности.

Недостаточно обоснованной А.А. Кондрашев считает точку зрения, согласно которой юридическая ответственность выступает как мера государственного принуждения.*(79) Во-первых, потому, что в этом случае понятие юридической ответственности сужается до стадии реализации мер государственного принуждения (издания правоприменительного акта), отсекая другие стадии юридической ответственности. Во-вторых, государственное принуждение может применяться и без нарушения нормы права, в качестве принудительных норм.

Не соглашается А.А. Кондрашев и с позицией, отождествляющей ответственность с охранительным правоотношением ввиду того, что охранительные правоотношения характеризуют связь правонарушителя и компетентного государственного органа, тем самым ограничивая юридическую ответственность от отношения между правонарушителем и потерпевшим.*(80)

Раскрывая указанные правовые позиции, А.А. Кондрашев отмечает, что "каждая из них раскрывает только часть такого многогранного явления, как юридическая ответственность",*(81) При этом он предлагает свое определение рассматриваемой правовой категории - "ответственность представляет правовую связь (состояние), возникающую вследствие несоблюдения правовой нормы между участниками нарушенного правоотношения, воплощенную в установлении нормативного требования, обращенного к правонарушителю, подвергнуться государственному или общественному осуждению (порицанию), и реализующуюся, как правило, в применении государственно-принудительных средств в виде разнообразных ограничений к правонарушителю (лишение права, возложение дополнительной правовой обязанности или принуждение к исполнению неисполненной обязанности) либо в восстановлении нарушенных прав или правопорядка нарушителем под прямой угрозой использования государственного принуждения".*(82)

Таким образом, А.А. Кондрашев юридическую ответственность видит как правовое состояние, которое не может исследоваться в отрыве от объективного факта правонарушения и порождаемого им охранительного отношения. Сущность юридической ответственности он раскрыл посредством выделения его стадий. Ссылаясь на О.Ф. Иваненко*(83) , он говорит о так называемой "формальной юридической ответственности" - не существующей (до вынесения правоприменительного акта) и "действительной юридической ответственности" - существующей (после вынесения правоприменительного акта). В этом правовая позиция А.А. Кондрашева бесспорна.

Однако трудно согласиться с позицией А.А. Кондрашева в части реализации юридической ответственности, предлагающий альтернативу либо применения государственно-принудительных средств в виде разнообразных ограничений к правоприменителю, либо в восстановлении нарушенных прав. В этой связи обоснованной является точка зрения А.А. Рябова, согласно которой "юридическая ответственность применяется в совокупности с мерами восстановительного характера, т.е. тогда, когда только восстановление нарушенного права будет недостаточно".*(84) При этом восстановление нарушенных прав рассматривается не как стадия реализации юридической ответственности, а как самостоятельная категория - дополнительная обязанность, применяемая либо наряду с юридической ответственностью, либо ей предшествующая. Ярким примером может послужить выполнение нарушителями - хозяйствующими субъектами предписаний органов государственной власти об устранении нарушений, реализация которого проходит самостоятельно, независимо от вынесения постановления о назначении административного наказания по факту нарушения.

Сам А.А. Рябов юридическую ответственность определяет как "основанное на соответствующих санкциях принудительное исполнение обязанностей, возлагаемых на субъектов правонарушений правоохранительными органами государства, а в отдельных случаях и общественными организациями".*(85) Тем самым он подчеркивает в своем определении следующие моменты:

Содержание понятия санкции по смыслу шире содержания понятия юридической ответственности. При этом А.А. Рябов отмечает, что не все восстановительные санкции относятся к мерам юридической ответственности.*(86) С этим трудно не согласиться. Характерным примером может послужить санкционированное изъятие зеленых насаждений на территории поселений. Не нарушая требований законодательства в области охраны окружающей среды, на соответствующее лицо - причинителя вреда, вместе с тем возлагается дополнительная обязанность по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды, вызванного санкционированным изъятием зеленых насаждений.

Юридическая ответственность - это реализация санкции.

Юридическая ответственность выражена в принудительном исполнении обязанностей.

Обозначенные обязанности возлагаются не только правоохранительными органами, но и общественными организациями. В последнем случае речь идет о дисциплинарной ответственности, налагаемой работодателем.

Наконец, юридическая ответственность обозначается А.А. Рябовым в качестве самостоятельного материального правоотношения.

По поводу соотношения рассматриваемой правовой категории с правоотношением, А.А. Рябов отмечает несколько подходов:

а) связь юридической ответственности с правоотношением по составу (Е.Е. Донцов);*(87)

б) юридическая ответственность как новое самостоятельное правоотношение (Ю.С. Шемшученко, В.Л. Мунтян, Б.Г. Розовский);*(88)

в) юридическая ответственность имеет место на определенном этапе правоохранительного отношения (С.С. Алексеев, Е.А. Фролов);*(89)

г) юридическая ответственность - это материальное правоохранительное правоотношение, возникающее между государством и правонарушением в момент совершения правонарушения (Б.Г. Базылев).*(90)

Анализируя имеющиеся в юридической литературе правовые позиции на природу юридической ответственности, следует заметить, что каждая из них раскрывает в большей или в меньшей степени стороны такого "многогранного явления".*(91) Определение юридической ответственности меняется в зависимости от того, в каком аспекте мы рассматриваем эту категорию, под каким углом зрения. При этом огромное значение в его раскрытии имеют соответствующие факторы: стадии юридической ответственности, отрасль права, виды правонарушений, виды ответственности и др. Эти и другие факторы, в свою очередь, играют немаловажную роль в процессе познания общеправового понятия юридической ответственности.

Согласно Федеральному закону «Об охране окружающей среды» государственный экологический мониторинг (государственный мониторинг окружающей среды) осуществляется в рамках единой системы государственного экологического мониторинга федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ (в соответствии с их компетенцией) посредством:

ü создания и обеспечения функционирования наблюдательных сетей и информационных ресурсов;

ü создания и эксплуатации государственного фонда данных.

Единая система государственного экологического мониторинга создаётся в целях обеспечения охраны окружающей среды. Задачами единой системы государственного экологического мониторинга являются:

ü регулярные наблюдения за состоянием окружающей среды (в т. ч. компонентов природной среды, естественных экосистем), за происходящими процессами, явлениями, изменениями состояния окружающей среды;

ü хранение, обработка (обобщение, систематизация) информации о состоянии окружающей среды;

ü анализ полученной информации в целях своевременного выявления изменений состояния окружающей среды под воздействием природных или антропогенных факторов, оценка и прогноз этих изменений;

ü обеспечение органов государственной власти и местного самоуправления, юридических лиц, граждан информацией о состоянии окружающей среды.

Единая система государственного экологического мониторинга включает в себя подсистемы:

1) состояния и загрязнения окружающей среды;

2) атмосферного воздуха;

3) радиационной обстановки на территории РФ;

4) земель;

5) объектов животного мира;

6) состояния недр;

7) водных объектов;

8) водных биологических ресурсов;

9) внутренних морских вод и территориального моря РФ;

10) исключительной экономической зоны РФ;

11) континентального шельфа РФ;

12) уникальной экосистемы озера Байкал;

13) охотничьих ресурсов и среды их обитания;

14) лесопатологического мониторинга.

Государственный фонд данных собирает, обрабатывает и анализирует: данные подсистем единой системы государственного экологического мониторинга; результаты производственного контроля в области охраны ОС и государственного экологического надзора; данные государственного учёта объектов, оказывающих негативное воздействие на ОС.

Информация, полученная при осуществлении государственного экологического мониторинга, используется при:

ü разработке прогнозов социально-экономического развития РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и принятии соответствующих решений;

ü разработке федеральных программ в области экологического развития РФ, целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ, инвестиционных программ, а также мероприятий по охране ОС;

ü осуществлении контроля в области охраны ОС (экологического контроля) и проведении экологической экспертизы;

ü прогнозировании чрезвычайных ситуаций и проведении мероприятий по их предупреждению;

ü подготовке данных для ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране ОС.

Организацию и осуществление государственного экологического мониторинга обеспечивают: Министерство природных ресурсов и экологии РФ, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет), Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии РФ, Министерство сельского хозяйства РФ и другие органы исполнительной власти.

Министерство природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды РФ) проводит государственную политику в области изучения, использования и охраны природных ресурсов:

ü координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти по организации и осуществлению экологического мониторинга; осуществляет государственный экологический мониторинг и надзор в

области охраны атмосферного воздуха, использования и охраны водных объектов, обращения с отходами, охраны озера Байкал, государственный экологический надзор на континентальном шельфе, во внутренних морских водах, в исключительной экономической зоне РФ и т. д.;

ü согласовывает методические и нормативно-технические документы федеральных органов исполнительной власти по вопросам организации и осуществления экологического мониторинга;

ü обеспечивает совместимость информационных систем и баз данных о состоянии окружающей среды, а также создаёт условия для формирования и защиты государственных информационных ресурсов в этой сфере.

Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) осуществляет мониторинг загрязнения окружающей среды, имеет наиболее апробированную и разветвлённую сеть наблюдений за состоянием природной среды. В сферу его деятельности входят:

ü наблюдения за состоянием загрязнения атмосферного воздуха, почв, водных объектов (морских и пресноводных);

ü наблюдения за трансграничным переносом загрязняющих веществ;

ü наблюдения за фоновым загрязнением атмосферы;

ü специальные работы по мониторингу радиоактивного загрязнения и закисления (наблюдения за химическим и радионуклидным составом и кислотностью атмосферных осадков, загрязнением снежного покрова);

ü комплексные наблюдения за загрязнением природной среды и состоянием растительности;

ü комплексные обследования загрязнённости природных сред городов и промышленных районов с интенсивной антропогенной нагрузкой;

ü работы по Государственному водному кадастру РФ по разделу «Поверхностные воды» совместно с подразделениями Министерства природных ресурсов и экологии РФ.

Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра) ведёт федеральный и территориальные фонды геологической информации о недрах, а также банк данных по вопросам недропользования и государственного кадастра месторождений полезных ископаемых. В агентстве действует система государственного мониторинга геологической среды (ГМГС), связанная с системами государственного мониторинга водных объектов Росгидромета и водного кадастра, Федеральной системой сейсмологических наблюдений и прогноза землетрясений, Российской автоматизированной информационноуправляющей системой по чрезвычайным ситуациям, Единой информационной системой недропользования. В рамках ГМГС функционируют подсистемы мониторинга: подземных вод; экзогенных геологических процессов; эндогенных геологических процессов.

Проводится контроль состояния атмосферного воздуха в городах и контроль гигиены источников питьевой воды, токсикологический и бактериологический контроль территорий, складов ядохимикатов, сельхозугодий и т. д.

Создаётся система социально-гигиенического мониторинга.

Федеральное космическое агентство (Роскосмос) осуществляет космический мониторинг, также проводит экологический мониторинг загрязнённых компонентами ракетно-космического топлива территорий и объектов. Создаётся комплексная система экологического мониторинга космодромов.

Распределение функций мониторинга по различным ведомствам, не связанным между собой, приводит к дублированию усилий, снижает эффективность всей системы мониторинга и затрудняет доступ к необходимой информации, как для граждан, так и для государственных организаций. Поэтому так важно было создать единую систему мониторинга, которая смогла бы объединить возможности и усилия многочисленных служб для решения задач комплексного наблюдения, оценки и прогноза состояния среды. Работы по созданию Единой государственной системы экологического мониторинга (впоследствии – Системы Экологического Мониторинга, затем – Единой системы государственного экологического мониторинга) ведутся с 1993 года, т. е. уже более двадцати лет. Создаваемая система должна была стать источником объективной комплексной информации о состоянии окружающей среды в РФ. Но, несмотря на это, в настоящее время состояние Единой системы государственного экологического мониторинга в РФ нельзя признать удовлетворительным . Ситуацию усугубляют периодические переименования и перестройки министерств и ведомств, их слияния и разделения.

Требования к формату и содержанию информации, включаемой в государственный фонд, срокам ее предоставления определяются Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

9. Предоставление информации, включаемой в государственный фонд, обмен этой информацией между единой системой мониторинга, единой государственной системой предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и органами, уполномоченными осуществлять федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, осуществляются на безвозмездной основе с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2010 г. N 697.

10. Доступ федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к информации, содержащейся в государственном фонде, осуществляется на безвозмездной основе посредством единой системы межведомственного электронного взаимодействия.

Доступ физических и юридических лиц к информации, содержащейся в государственном фонде, обеспечивается путем ее размещения на официальном сайте государственного фонда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", а также с использованием федеральной государственной информационной системы "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)".

Доступ к содержащейся в государственном фонде информации, доступ к которой ограничен федеральными законами, обеспечивается пользователям, подтвердившим наличие у них права доступа к соответствующей информации путем представления оператору документов, предусмотренных законодательством Российской Федерации о государственной тайне, о коммерческой тайне или иной охраняемой законом тайне.

Приложение
к Положению о государственном экологическом
мониторинге (государственном мониторинге
окружающей среды) и государственном фонде
данных государственного экологического мониторинга
(государственного мониторинга окружающей среды)

Перечень
видов информации, включаемой в государственный фонд данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды)

С изменениями и дополнениями от:

1. Информация, содержащаяся в базах данных подсистем единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), в части:

а) государственного мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды, государственного мониторинга атмосферного воздуха, государственного мониторинга радиационной обстановки на территории Российской Федерации, государственного мониторинга внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, государственного мониторинга исключительной экономической зоны Российской Федерации, государственного мониторинга континентального шельфа Российской Федерации и государственного экологического мониторинга уникальной экологической системы озера Байкал:

результаты наблюдений за состоянием и загрязнением атмосферного воздуха, почв, поверхностных вод водных объектов, включая морскую среду и донные отложения (по физическим, химическим и гидробиологическим показателям) внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, исключительной экономической зоны Российской Федерации и континентального шельфа Российской Федерации, а также за радиационной обстановкой на территории Российской Федерации;

результаты оценки состояния и загрязнения атмосферного воздуха, поверхностных вод водных объектов, почв и радиационной обстановки на территории Российской Федерации по результатам наблюдений;

прогноз состояния и загрязнения атмосферного воздуха, поверхностных вод водных объектов, почв и радиационной обстановки на территории Российской Федерации;

результаты оценки объемов антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов и радиационной обстановки на территории Российской Федерации;

б) государственного мониторинга земель:

результаты сбора информации о состоянии земель, наблюдений за использованием земель исходя из их целевого назначения и разрешенного использования;

результаты анализа и оценки качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов, оценки изменения состояния земель по результатам наблюдений;

прогноз изменения состояния земель, последствий негативных процессов;

в) государственного мониторинга объектов животного мира:

результаты наблюдений за состоянием объектов животного мира (в том числе перечни видов объектов животного мира, обитающих в каждом субъекте Российской Федерации), численность объектов животного мира, сведения о параметрах состояния объектов животного мира, сведения о состоянии, структуре, качестве и площади среды обитания животного мира;

результаты оценки состояния животного мира по результатам наблюдений;

прогноз состояния животного мира и состояния среды обитания;

г) государственного лесопатологического мониторинга:

результаты наблюдений за санитарным и лесопатологическим состоянием лесов, в том числе очагами вредных организмов, отнесенных к карантинным объектам;

результаты анализа и оценки санитарного и лесопатологического состояния лесов по результатам выполненных наблюдений;

прогноз санитарного и лесопатологического состояния лесов;

д) государственного мониторинга состояния недр:

результаты наблюдений за состоянием недр;

результаты учета состояния недр по объектам недропользования, запасов подземных вод и их движения;

результаты анализа и оценки состояния недр по результатам наблюдений;

прогноз развития природных и техногенных процессов, влияющих на состояние недр;

е) государственного мониторинга водных объектов:

результаты наблюдений за состоянием водных объектов, количественными и качественными показателями состояния водных ресурсов, а также за режимом использования водоохранных зон;

результаты наблюдений за водохозяйственными системами, в том числе за гидротехническими сооружениями, а также результаты наблюдений за объемом вод при водопотреблении и водоотведении;

результаты оценки состояния водных объектов, количественных и качественных показателей состояния водных ресурсов, состояния водохозяйственных систем, в том числе гидротехнических сооружений, по результатам наблюдений;

прогноз изменения состояния водных объектов, количественных и качественных показателей состояния водохозяйственных систем, в том числе гидротехнических сооружений;

ж) государственного мониторинга водных биологических ресурсов:

результаты регулярных наблюдений за распределением, численностью, качеством и воспроизводством водных биологических ресурсов, являющихся объектами рыболовства, а также за средой их обитания;

результаты регулярных наблюдений за рыболовством и сохранением водных биологических ресурсов;

результаты оценки состояния, распределения, численности, качества и воспроизводства водных биологических ресурсов, а также среды их обитания;

прогноз изменения состояния, распределения, численности, качества и воспроизводства водных биологических ресурсов, а также среды их обитания под воздействием природных и антропогенных факторов;

з) государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания:

результаты наблюдений за численностью и распространением охотничьих ресурсов (по видам), размещением их в среде обитания (в разрезе охотничьих угодий и иных территорий, являющихся средой обитания охотничьих ресурсов), состоянием охотничьих ресурсов (плодовитость, заболеваемость), состоянием среды обитания охотничьих ресурсов (площадь категорий среды обитания), площадью охотничьих угодий (общедоступных, закрепленных) и иных территорий, являющихся средой обитания охотничьих ресурсов;

результаты анализа и оценки состояния охотничьих ресурсов и среды их обитания, в том числе динамика изменения численности охотничьих ресурсов (по видам), по результатам наблюдений;

прогноз изменения состояния охотничьих ресурсов и среды их обитания.

4. Информация о государственном учете объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, содержащаяся в государственном реестре объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.